华林环境

第二个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的逻辑主线。这既是问题导向，也是目标导向。要把提高环境质量这一核心贯穿于目标制定、指标分解、任务落实、政策导向全过程，协同匹配好治污减排、风险防控、宏观调控、生态保护等各方面，共同支撑环境质量改善,多部门联动，多手段并用，提高环境质量改善实效。

第三个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的新要求。搞好环境保护工作，离不开生态环境空间分级分类管控，这一点过去重视不够。“十三五”期间，要以生态空间管控引导构建绿色发展布局，将尊重自然落实到空间差异性特点的把握上，划定并严守生态保护红线，根据区域差异性实施差别化的精细化管控，分类推进环境保护工作。

第四个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的着力点。改革创新和强化法治是推进环境保护工作两大相辅相成的“法宝”，是破与立的辩证统一。打好攻坚战，必须通过改革重构发展和保护的关系，加快建立生态文明制度，健全生态环境保护体制机制，打造最严格的环境保护制度利器，强化环境司法，法治为基，为建设美丽中国提供制度体制机制的坚实基础。

第五个坚持是“十三五”期间抓生态环境保护工作的基本做法。责任不明晰不具体，责任虚化弱化，有责任但不落实、无追责，这些问题长期存在，必须把履职尽责、社会共治作为一条原则予以坚守。充分发挥地方党委和政府及其相关部门的积极性，各负其责，形成齐抓共管的环境保护大格局。运用多种手段,协同推进，全面实施环境信息公开和社会共治，实现政府有为、市场有效、企业负责、社会行动的环境“良治”，构建政府、企业和公众共治的治理体系。

研究确定与生态环境质量总体改善的相应目标指标主要考虑三方面因素：一是综合考虑公众环境质量诉求、环境指标可行可达、经济社会可承受等因素，以及我国人口高密度、产业高强度、能源结构不合理等客观情况，既要积极作为，又不能操之过急。二是重视后发优势与制度优势，注重运用解决阶段性环境问题的规律。我国不少地区已经达到比较高的经济发展水平，可能实现与发达国家“历史同期”相当的环境质量指标。同时兼顾区域差异，采取针对性措施加强中西部等地区环保工作，精准提升重点区域、重点城市环境质量。三是以民生改善为导向，增加与公众感受息息相关的环境质量指标。从“好”“差”两头着力，着力解决人民群众反映强烈的突出环境问题，保障公众享有基本安全的环境质量服务。

《规划》综合考虑“十三五”期间经济社会发展趋势，按照质量主线、全面小康、突出重点的考量，突破传统的土壤、生态等薄弱环节，系统构建了“十三五”规划的目标指标体系，包括生态环境质量、污染物排放总量、生态保护修复等方面多项指标。具体指标项方面，一是设置水、大气、土壤和生态状况的生态环境质量指标，将《纲要》中环境质量约束性指标和森林发展指标全部作为《规划》约束性指标，同时增加受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率两项土壤方面的约束性指标，增加了地级及以上城市重度及以上污染天数比例下降、近岸海域水质优良（一、二类）比例、重要江河湖泊水功能区水质达标率、地下水质量极差比例、湿地保有量、重点生态功能区所属县域生态环境状况指数、草原综合植被盖度等预期性生态环境质量指标；二是在保留“十二五”期间控制的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮主要污染物排放总量基础上，增加重点地区重点行业挥发性有机物、重点地区总氮、重点地区总磷等区域性污染物排放总量预期性指标，突出环境质量改善的针对性；三是设置国家重点保护野生动植物保护率、全国自然岸线保有率、新增沙化土地治理面积、新增水土流失治理面积等保护修复方面指标。

要扩大生态产品供给，必须保护生态产品供给的源泉地即生态空间。生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等，实际上就是生产生态产品的“土壤”。

要扩大生态产品供给，必须划定并严守生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内划定的具有特殊重要生态功能而必须实施严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，实际上就是优质生产生态产品的“永久基本农田”。

要扩大生态产品供给，必须加强生态环境空间分级管控。生态空间管控不仅仅限于自然生态空间的保护和管控，明确保护的生态环境目标，也包括从生态保护、生态功能维护角度，对国土空间的开发强度、开发方式进行调控，确保生态空间、生活空间、生产空间均衡有序，严防产业污染转移，引导形成有利于生态环境保护的空间布局、产业结构、生产方式。

从规划角度体现山水林田湖的系统思想，生态空间有利于环境质量改善，有利于增加环境容量和承载能力。《规划》以主体功能区为基础，从自然资源产权、生态产品价值观出发，以生态保护红线加强自然生态空间管控，以环境功能区划加强生产生活空间管控，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，明确区域生态环境功能和差异化的管控要求，着力解决过度开发、无序开发、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

“三线一单”提法和思想在《京津冀生态环境保护规划》《长江经济带生态环境保护规划》中均有所涉及。一些地方的战略环评、规划环评和环境总体规划研究中已积累了不少好的做法，形成了技术方法体系。《规划》将这些方面的前期研究和实践予以凝练，力争实现技术体系化、技术平台化和技术规范化，并以开展国土空间生态环境评价为切入点，识别建立“三线一单”，建立生态环境保护管理的基础平台，系统参与“多规合一”，提升环境宏观调控效能。

一是分区域、分流域、分阶段制定环境管理目标，将环境质量不降级、反退化作为刚性约束，实施环境质量改善的清单式管理。用三个五年规划左右的时间，推动珠三角、长三角、京津冀三大片区大气环境质量递进式达标；基于1784个单元，针对七大流域分别提出水环境质量针对性目标和措施，全国筛选343个单元优先治理改善；对农业用地、建设用地分别提出土壤环境污染防治管控措施，实施分类保护防治。二是指标强调“五可”（可监测、可分解、可统计、可评估、可考核），质量改善要求清单式落地，各地区都可以对号入座，任务分省市、分年份。三是强调环境质量改善与总量减排、生态保护、环境风险防控等各项工作的系统联动，将提高环境质量作为统筹推进各项工作的核心评价标准，积极推进各项工作。四是做实环境质量管理制度，以城市和控制单元质量目标清单管理为抓手，强化环境质量监测、评估、监督和考核，确保质量改善落地到人。

过去的环境保护往往讲三大政策八项制度，这应该是属于环境治理基础制度性质，具体包括“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”“强化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”“三同时”“排污收费”“环境保护目标责任”“城市环境综合整治定量考核”“排污申请登记与许可证”“限期治理”“集中控制”等八项制度。这些年，有些政策制度效果不好需要调整，有些政策制度已经或者即将大改，有些政策制度已经名存实亡。但新的治理基础制度又尚未完全建立，正处于新时代新要求下新老衔接过渡、改革创新完善的时期，因此目前社会上对于环境治理基础制度概念与范畴理解并不完全统一，也是一个尚在探索、创新、实践过程中的开放体系。

按照《规划》表述，环境治理基础制度目前包括排放许可制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度、生态保护红线、环境污染强制责任保险制度、环境信息公开制度、环境保护督察巡视、生态环境损害赔偿和责任追究等。与老的三项政策八项制度相比，环境治理基础制度的改革建立要更加强调基础性和底盘性，更加强调处理发展和保护的关系，更加强调时效性、针对性。一般可以从主体上进行分类，分为党委和政府及其相关部门、企事业等排污者、社会公众等，也可以从过程进行分类，分为源头严防、过程严管、后果严惩等。期望到2020年，我国环境保护新的制度体系能够基本建立健全，为环境治理基础制度打上最严格的鲜明烙印。

实行最严格的环境保护制度是继最严格的耕地保护制度、最严格的水资源保护制度之后，中央提出的第三个最严格的制度。“最严格”体现了党中央、国务院高度重视环境保护的意志决心，体现了积极回应人民群众对良好生态环境新期待的鲜明态度，体现了从源头、全过程和生产、流通、消费各环节来加强环境保护的新思路。其中，保护环境的治本之策是源头严防，关键所在是过程严管，根本保障是后果严惩。

“最严格环境保护制度”是我国政府在经济社会发展新阶段、在环境污染和生态保护日益严峻的形势下，为解决突出生态环境问题，确保生态环境阈值底线不被逾越和突破，以及为满足生态文明建设目标需求和要求而制定的环境保护制度，它更具有刚性和约束力，并能够得到有效实施和执行。其目标是建立一种最严格的环境保护规定和执行机制，提高现有环境保护工作的质量和效率，不断满足公众日益增加的环境质量需要，减少环境冲突事件的发生，促进经济社会环境的可持续发展。

落实这一要求，需要构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致等问题；构建企业落实主体责任、排污许可、达标排放的管理制度，着力解决企业违法成本低等问题；构建更多运用经济手段进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后等问题；构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

实行最严格的环境保护制度，建好“督政”和“督企”两条制度链条很重要，这有利于形成绿色发展的内生机制和长效机制，是需要改革创新、加快完善的“治本”之策,在加大治理力度的同时一定要实现源头预防和制度建设的突破。

“十三五”期间，生态环境治理修复和生态文明制度建设是同时并行、相互促进、缺一不可的两大核心任务。要落实政府履职，我国长期存在保护弱、发展强，或者一拨人搞发展、一拨人搞保护，这种负向激励制度是不利于加快补齐生态环境短板。规划提出抓好“关键少数”，实行发展与保护“一岗双责”，倒逼地方党委政府更加积极主动地实现生态环保和经济发展的融合协调。稳步推进全国生态环境监测网络建设，实行国家考核、国家监测的事权财权重大调整，积极推动环保督政巡视，实施生态环保党政同责……这些制度改革使全面环境质量管理具有前所未有的坚实基础。

《规划》从明确责任、加强监管、能力支撑、核心机制入手，以环保督察巡视、自然资源资产负债表、离任审计、损害责任追究等落实地方党委政府环境责任 ，牵住地方政府对环境质量负责这个“牛鼻子”；以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任；以资源环境产权确权、税收政策引导、资源环境价格改革、绿色金融等强化市场激励机制与市场主体培育；健全环境信息公开制度，促进公众监督企业的环境行为，让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。

（原文标题：科学精准理解《“十三五”生态环境保护规划》的关键词和新提法）

吴舜泽，研究员，博士，环境保护部环境规划院副院长，中国环境科学学会环境规划专业委员会主任委员。